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澳大利亚注册税务师行业管理考察报告

中国注册税务师协会赴澳考察团
(2009年11月6日)
 
    一、学习考察的基本情况 
   (一)税制概况  
   (二)税务代理行业概况 
    二.对我们的启示
   (一)加快注册税务师行业的法规体系建设   
   (二)强化对注册税务师行业的行政管理 
   (三)注册税务代理人资格的认定
   (四)税务中介事业应该受到法律和税务机关的鼓励和支持   
   (五)加强对税务代理机构执业质量的监控   
    三、我们的建议  
   (一)进一步加强国际交流   
   (二)提出对财政部支持注会发展意见的不同意见
   (三)加快注册税务师行业的法规体系建设的进程
   (四)建立中国注册税务师骨干专家队伍
   (五)关注我国企业在境外发展所需的税务中介服务
 
    为了促进中国注册税务师行业的健康发展,学习和借鉴国外成功的行业管理经验,应澳大利亚国家会计师协会(NATIONA LINSTITUTE OF ACCOUNTANTS,以下简称NIA)的邀请,以中国注册税务师协会轮值副会长姜信为团长、中国注册税务师协会副秘书长王文彦为副团长,北京、天津部分税务师事务所CEO为主要成员的一行二十人,于2009年10月17日至11月2日,赴澳大利亚,对NIA、澳大利亚职业道德与会计专业准则委员会(以下简称APESB) 及PKF会计师事务所进行了为期半个月的学习和考察。学习期间,我们听取了NIA技术与专业发展部总经理Vicki Stylianou女士、NIA高级税务顾问Tony Greco先生、NIA会计监管专家工作组Bill Oshea先生,APESB技术部主任Channa Wijesinghe先生、PKF税务咨询合伙人John Kelly 先生,墨尔本大学Colin Ferguson教授等对澳大利亚税制概况、税务审查和税务师行业管理未来发展方向、职业道德规范与税务执业准则、税务代理机构内部质量控制(包括执业管理、人员管理,咨询服务、风险管理等内容)以及目前有关舞弊、内部控制和公司治理方面最新研究成果介绍。由于此次考察准备充分、组织缜密、内容丰富详实,因此,取得了圆满的成功。现将相关情况报告如下:
    一、学习考察的基本情况
   (一)税制概况
    澳大利亚是联邦制国家,面积769.2万平方公里,人口2200多万,首都堪培拉,全国分为6个州和两个地区.是一个中等发达国家。财政体制上实行分税制。联邦、州和地方政府根据宪法和法律规定的职权负责征收各自的税种。由联邦政府征收的税种主要有个人所得税、公司所得税、货物与劳务税、员工福利税、附加福利税和关税等;由州政府收入的税种有土地税、工薪税、机动车辆税、印花税等;由地方政府收入的税种主要是财产税。联邦政府的税收收入中,所得税(公司所得税和个人所得税)占整个税收收入的60%以上。这一特点对该国税务代理的普及有着很大影响。
   (二)税务代理行业概况
    澳大利亚实行纳税人自行申报制度,但因税收法规复杂、专业性强,除极少数纳税人自行申报外,约有75%的个人、95%的公司均委托税务代理机构代理申报纳税。目前,澳大利亚有税务代理机构2万多家、税务代理从业人员约2.5万,其主要业务是为客户提供涉税咨询、所得税申报及退税服务,起草并递交商业活动报表(BAS)。
    1、行业管理的法律依据
    在澳大利亚的税收法律法规中对税务代理机构没有明确定义,可以理解为纳税人实现纳税义务、帮助税务机关了解纳税人遵从度的一个纽带。税务代理人主要有三个部分:税务代理机构、簿记员和律师。其中,税务代理机构是最主要的部分。现行的税务代理行为规则源于1936年的《所得税评估法案》。税务代理人的概念引入始于1943颁布的所得税法的VIIA部分.直到1988年第78号法案时才有微小的变动。根据澳大利亚法律规定,注册的税务代理人可以从事以下三种活动;提供涉税咨询、代表纳税人同税务机关打交道,代理所得税的申报,而簿记员只允许就货物劳务税等个别单项进行申报。
    2、行业管理体制
   (1)行业管理机构
    澳大利亚税务代理行业管理机构有三个:联邦税务局(以下简称ATO)、税务代理委员会和专业协会。ATO有专门的管理机构来管理和服务税务代理人。税务代理委员会独立于联邦税务局,主要负责税务代理人注册登记的审核。专业协会是一个依法成立的行业自律组织,主要功能是提供专业资讯、讨论业务问题、为行政管理部门提供建议、提供会员和管理部门的双向交流等。
    ① 联邦税务局(ATO)
    在联邦税务局,有专门的管理机构——税务代理人和税收申报管理部来管理和服务税务代理人,为其提供帮助和信息,使税务代理人更好地服务和帮助纳税人提高税法的遵从度。澳大利亚税务机关十分重视税法宣传,及时把新的税收法规及其他信息传达给税务代理人。同时出版税务代理季刊、免费发放给注册税务代理人,提供政策咨询服务、各税种的申报期日程表、快速查询号码及税务官员的联系电话等。每年6月新的财政年度开始,各级税务局召集税务代理人会议,听取意见,回答问题,宣布新的预算方案和税收征管方面的新措施。通过咨询,合作及共同设计新方案等形式实现税务局和税务代理的畅通交流,从而提高税收咨询服务的质量和效率。
    税务机关在注重服务的同时,对税务代理行为作了严格的规范:税务代理人只能为纳税人合法筹划,若帮助策划逃税,将被吊销执照,终生不得从事税务代理工作。税务机关如认为纳税人申报不真实或有疑问,会采取多种方式进行审计,以确保纳税人如实纳税。若发现多位申报不真实或有疑问的纳税人同时由一家税务代理机构进行税务代理,税务机关会对这家机构全年的代理事项进行全面的审查,以考证其执业的动机及质量。
    ② 税务代理委员会
    澳大利亚《1936年所得税征收法案》中第七部分规定:税务代理委员会是独立的合法组织。各州都有一个委员会自主行使其职责。每个委员会均由3名成员(联邦税务局官员、律师和会计师)组成。委员会独立于联邦税务局,向行政上诉法院及联邦反贪局负责。委员会的职责是对税务代理实施管理,主要负责审查申请人是否符合税务代理人注册条件,即审查税务代理人是否具备所得税法和相关会计准则等专业知识,以符合“正当合适”的注册要求而开展税务代理的业务。同时,处理对税务代理的投诉,并制定税务代理行业的有关规则。委员会对申请注册的税务代理人的审议是完全独立的。为确保职能的执行,委员会有权要求税务代理人就申请注册提供相关资料、文件和证据。委员会认为有下列行情形之一者,有权暂停或取消其税务代理人资格:
    ● 税务代理人提供的注册申请表中某一项材料不真实;
    ● 税务代理人在处理所得税事宜时少计了客户收入;
    ● 税务代理人工作严重失误;
    ● 税务代理人触犯了《1953年征管法》或《1914年刑事法案》的某些规定;
    ● 税务代理人不具备良好的职业道德。
    大多数情况下,委员会会给税务代理人一个解释的机会,使其资格不被暂停或取消。如果委员会决定取消或暂停税务代理人资格,它将书面通知并陈述作出该决定的原因。税务代理人不服该决定,可以申请行政复议。要求行政复议的申请,应在接到书面通知后28日内直接提交给行政复议法庭,由法庭审查委员会做出裁决。
    ③ 专业协会——税务代理人和税务机关的桥梁
    澳大利亚共有澳洲税务师协会、税务学会等七个独立于政府机构的专业协会(TIAA、CPAA、ICAA、NIA,NTAA、ATMA.CIMA),除CPAA要求必须是CPA(注册会计师)才能加入外,其他都可以自由加入,税务代理人在七个协会均有分布。专业协会的主要功能是提供专业资讯、讨论业务问题、为行政管理部门提供建议、提供会员和管理部门的双向交流等。但各个协会的侧重点不同,有的注重于对会计人员的后续培训和教育,有的着重提供会员间的联络及促进行业法案的通过,包括对议会进行游说。税务机关和税务代理人通过上述七个协会进行有效沟通,建立良好关系;每年由ATO组织召开两次重要会议,听取广大税务代理人的意见。一次是由ATO局长、七大专业协会的CEO参加的高层联席会议,主要讨论税务代理行业重要的、战略性的问题。另一次是由税务局分管税务代理行业的分管局长、七大专业协会的CEO以及税务代理人代表参加的工作会议,讨论行业发展中的具体事宜,并就具体事宜成立专题研究工作小组。
    另外,税务代理人对新的税收法规建议也由专业协会传递给税务机关。我们此次学习的NIA创建于1923年,总部设于澳大利亚墨尔本,在澳大利亚和世界50多个国家拥有2万多位会员(其在北京设有中国代表处及中国会员服务中心),是澳大利亚政府认可的三大会计师专业团体之一、国际会计师联合会(IFAC)的全会员成员,也是澳大利亚政府指定的会计技术移民权威评估机构。 NIA严格遵循IFAC职业道德准则,有独立的监督系统,是澳大利亚会计职业与道德准则委员会(APESB)的成员机构。NIA的宗旨在于提升会员自身素质和推动澳大利亚及世界会计行业的良性发展。
   (2)税务代理人的注册
    要取得税务代理人资格,必须先在州税务代理委员会注册,注册费400澳元。只有经注册税务代理(或经同意免除注册的税务代理)才能将他们自己说成是税务代理人,并能做广告从事所得税返还和处理其他涉及所得税的纳税事宜。
    税务代理人的注册登记,不须经过统一考试,但要具备一定的素质、学历以及实际工作年限和工作业绩方面的条件。税务代理人登记的有效期为3年,如果希望继续注册为税务代理人,需要在有效期满30天至60天内提出再登记申请。注册登记有三种形式:个人、合伙企业、公司。相应税务代理机构有个人事务所、合伙事务所、法人(公司制)事务所三种形式。
    ● 个人注册——作为个人注册,必须让税务代理委员会认为其是“正当合适”人选。所谓“正当合适”人选,指注册申请人具有制作所得税纳税申报表并代表纳税人处理所得税事宜的能力,同时具有良好的信誉和诚实的人品,且在过去5年中没有重大违反税法行为。
    ● 合伙企业注册——作为合伙企业注册的原始提名人(法人代表)应当具备个人注册时的所有条件和能力。该合伙人是满足注册条件的自然人。有良好的职业道德,接受过正规学历教育,有推荐人。
    ● 公司注册——作为公司注册的原始提名人(法人)同样要求具备个人申请人的所有素质,满足税务代理人的注册条件,并且该原始提名人必须拥有公司20%以上有选举权的股票。
   (3)税务代理人的处罚
    《1936年所得税征收法案》第七部分和《所得税规章》第九部分均明确规定了对税务代理人违法违规行为的处罚条款。税务代理人注册后才可以在服务中收取费用,否则将面临最高达22,000澳元的罚款。不是注册税务代理人而做税务代理工作或宣传自己可以制作纳税申报表和处理所得税事宜,也将面临最高达1,100澳元的罚款。税务代理人及其雇员制作的所得税申报表因过失出现错误,或者税务代理人不再符合注册条件,税务代理委员会可以暂停或取消其税务代理人资格。如果税务代理人因渎职、不经心或有意识地造成违反所得税等法律,或是没有严守惩处条款中列举的各项规则或违反其它法律,税务代理人将受到从严处罚。
   (4)税务代理人的管理
    税务代理人的业务,主要是税务咨询、管理顾问、金融理财规划、代理所得税申报表、商业活动报表(BAS)、异议申请书的制作,代理有关福利税的业务。对税务代理人与客户之间签订合同的形式,法律上没有强制性规定,由双方自主决定。有关执业收费没有统一的标准和办法,完全由市场供求决定。一般是由税务代理人向客户报价,经双方根据承办人员的等级、提供服务的价值、工作量和所需费用等协商确定。
    澳州税务代理人十分重视风险管理、内部控制和审计资源配置,控制自我评估(CSA)技术在审计中得到广泛的应用,所谓CSA技术,是企业为实现其目标,控制其经营风险而对内部控制系统的有效性和恰当性实施自我评估的方法。通过“CSA”可以检验和评估内部控制的效率,为所有经营目标的实现提供合理的保证。风险导向审计时期,“CSA”可以作为审计主体评价企业经营目标实现的风险以及围绕关键风险制定审计规划、根据风险程度合理配置审计资源的系统方法。审计规划的制定,体现审计主体的审计资源配置方式。
    我们考察的PKF事务所是澳洲最大的会计师事务所之一,据其税务咨询合伙人John Kelly 先生介绍,他所带领的税务咨询团队年龄相对较大(主要成员均为40岁以上)、拥有丰富经验、其专业能力高于所内大多数会计审计人员,以适应复杂的税务咨询工作要求。我们考察的另一家有10人左右的中小型税务代理机构,其中有7名税务师,服务近900个客户,年收入约1,000万澳元,其中:个人收费约150澳元,公司收费约20,000-30,000澳元。
    澳大利亚税务代理委员会很重视税务代理人的培训,税务代理人每年有在税务或相关领域接受系统专业培训的义务,通常由税务机关出面,组织由税务代理人和企业管理人员参加的税收业务情况交流活动。加盟于其他专业团体的人,每年要接受所在专业团体的培训。我们考察的NIA要求所有会员每两年完成80学时的继续专业教育课程,其通过随机抽查和公共执业质量审查监督会员完成继续专业教育。
    二.对我们的启示
   (一)加快注册税务师行业的法规体系建设
    澳大利亚在税务代理方面的立法工作起步较早、较为完善。在《1936年所得税评估法案》及《所得税规章》中对税务代理管理局的性质、职能,税务代理人注册条件,执业中的行为规范都作了明确要求。我国注册税务师行业的法律依据在《税收征收管理法》中只作了原则性规定,不够完善、具体,力度也不够,目前注册税务师行业只有部门规章《注册税务师管理暂行办法》(国家税务总局令第14号),造成我国注册税务师法律地位不高,注册税务师事务所的法定业务过少,近期国家税务总局有关业务文件的发布,非但没有进一步强调涉税中介的积极做法,反而在原有法定业务的基础上有大幅倒退,注册税务师开展业务举步维艰;上月国务院办公厅转发财政部《关于加快发展我国注册会计师行业若干意见的通知》(国办发〔2009〕56号)的文件,又在注册税务师原有法律地位不高,法定业务太少的困难局面雪上加霜。为此,我国注册税务师行业法规体系建设工作的步伐必须加快。
   (二)强化对注册税务师行业的行政管理
    澳大利亚政府自1936年以来,一直由六个州政府行使对税务中介的行政管理职能,2009年通过新的法案,把六个州行政管理职能集中到中央政府,旨在进一步强化对税务中介的行政管理。我国代表政府行使对税务中介行政管理的是中央及地方的两级注册税务师管理中心,但在国家税务总局机构职能的调整过程中,这一行政职能有明显的消弱和缺失,以至在法定业务、资质准入、规范执业、监管控制等诸多方面,必须引起足够的重视,否则,税务中介市场必然陷入无序与混乱,极大影响税务中介公正、专业、高效的社会中介作用的发挥。
   (三)注册税务代理人资格的认定
    澳大利亚的注册税务代理人资格大部分是通过申请,由独立于联邦税务局的税务代理委员会审核批准而获取。在其成为注册税务代理人后,其执业质量的高低会通过市场去检验,实现优胜劣汰的市场规律。最为可贵的是要想成为税务代理委员会认为的“正当合适”人选,除需必备的能力,还需具有良好的信誉和诚实的人品,这是我国在进行注册税务师职业道德规范确立方面需要借鉴的。此外,我们在此次考察过程中感到:澳大利亚和全球有注册税务师制度的国家,普遍从资质准入和执业规范的角度,把注册税务师做为高于注册会计师的标准。究其原因有两个,一是因为财务会计做为通用的经济管理核算是税务中介的基本功,税务中介在执行财务通则、会计准则及会计制度的基础上,还要准确理解和运用现行税法,无论是政策性和专业性都要高于注册会计师;二是因为执行国家税法的规定比一般财务会计核算更加复杂,且财务会计与税收在诸多方面又存在差异,这对注册税务师的专业知识和技能必然提出更高的要求。这是国际惯例,我们应大力倡导注册税务师同时具备注册会计师资格,倡导注册税务师事务所同时具有注册会计师经营资质,目前,我国经营情况较好的均为“双师双所”的结构。
   (四)税务中介事业应该受到法律和税务机关的鼓励和支持
    澳大利亚自1988年大力推行和规范税务代理以来,已建立了一套比较完备的税务代理制度。澳大利亚对税务代理业进行集中统一管理,税务代理的证照均由联邦政府统一制发。各州都设有一个税务代理委员会,负责对税务代理进行资格认定和注册管理。此外,澳大利亚规定,凡由中介组织代理纳税申报的,纳税人支付的代理费用可在税前扣除,且申报期可适当延长。同时从事税务代理工作必须经专门的评审委员会批准、注册,且每三年需重新申请和认定。
    澳大利亚税务部门通过邮寄或网络为税务代理机构定期或不定期地提供大量的免费宣传资料,提供形式多样的咨询服务。当一项税收政策的出台前,澳大利亚都会在全国范围内广泛征求社会各界的意见和建议。希望我国税务部门加强对税务代理机构的业务培训和指导,有针对性地解决困扰税务代理机构的业务难题。特别是国家税务总局应在原有工作的基础上,进一步发布文件表明重视和扶持注册税务师行业发展的基本态度,提出进一步拓展法定业务,开拓税务中介市场的具体措施。      
   (五)加强对税务代理机构执业质量的监控
    澳大利亚会计职业与道德准则委员会(APESB)以及各专业协会均会不定期地对其会员进行执业质量检查,以维护行业信誉。其要求税务代理人必须兼顾征纳双方的利益,并承担相应的法律责任。如因代理机构申报不实被发现的,税务机关只追究代理机构的责任;如因代理机构工作过失造成纳税人被处罚的,税务代理机构也必须受到相应的处罚。因此,现阶段我国税务代理机构应当适时引进“CSA”技术方法,进行项目风险评估,不断提高风险管理水平,确保注册税务师的执业质量不断提高。为此,要在加快制定注册税务师执业准则体系的工作中,把“质量控制”列入重要日程,尽早完成适合我国注册税务师行业现状和发展《质量控制基本准则》和包括《职业道德规范》在内的各项具体准则和操作规程。力争在最短的时间内较大幅度地提高并规范我国注册税务师的专业水平。
    三、我们的建议
    通过此次对澳大利亚的考察,使我们看到在税务管理和税务中介等方面的差距,开阔了眼界,拓展了思路。结合我国注册税务师行业发展的现状,提出以下建议,供工作中参考。
   (一)进一步加强国际交流
    作为第一次专业出访,取得了高于预期的效果。为此,我们建议中税协应将类似的出访培训列入年度工作计划,使其常态化,不断吸取和积累更多的国际经验。若考虑到出访费用较高,可采取“请进来”的方式,进行培训。
    此外,我们建议中税协设法与澳大利亚国家税务中介管理委员会以及澳大利亚注册税务师协会建立工作联系,此项工作,我们已委托相关人员提供必要的信息,请与关注。
   (二)提出对财政部支持注会发展意见的不同意见
    针对国务院办公厅转发财政部《加快发展我国注册会计师行业的若干意见》(国办发〔2009〕56号)中涉及税务中介的内容,要提请国家税务总局致函国务院办公厅进一步说明涉税中介业务的专业性和加强监管的必要性。适当时机,争取国家税务总局也就培育和扶持注册税务师行业发展的若干问题,发布一份综合性文件,结合修订《征管法》和总局14号令,建立执业准则体系的过程,提升注册税务师的法律地位和影响,严格市场准入制度,维护市场秩序,拓展法定业务,确保市场份额。
   (三)加快注册税务师行业的法规体系建设的进程
    在修订《征管法》以及国务院条例和总局管理文件过程中,要特别注意从国家行政的角度确定对注册税务师行业管理的权威性,强化准入条件和监管要求。在此基础上强化中税协和地方税协的行业自律组织的积极作用,确保我国注税行业蓬勃健康发展。中税协和各地方税协应该承担贯彻国家行政机关所制定的各项执业规范,确保税务中介在保障国家税收利益,维护纳税人合法权益方面发挥独特作用。
   (四)建立中国注册税务师骨干专家队伍
    由于注册税务师业务是一项基于会计和税法,又高于会计和税法的管理技能。建议借鉴国际经验和我国注册会计师行业的做法,逐步建立我国自己的注册税务师业务骨干队伍。业务骨干的称谓应突出注册税务师的特点,应为终生技术荣誉并可吸收加入中税协专家委员会,参与专业委员会工作,牵头或参与相关课题组工作,为不断提升与强化我国注册税务师的专业水平起到带头与示范作用。
   (五)关注我国企业在境外发展所需的税务中介服务
    近几年,我国一些大企业出现了境外投资的趋势,迫切需要了解、掌握当地国家的税收政策及其变化信息。在这方面,“四大”和世界著名咨询公司早已走在前面,我国注册税务师行业在这方面基本上是空白,一些企业有着迫切的涉税业务需求,中税协应该开辟适当的渠道,为企业提供境外税务中介服务,并请国家税务总局有关部门共同关注解决。为此,应考虑建立世界主要国家税收基本制度、税务中介、涉税服务和中资企业在境外投资的资料信息库,提供给注册税务师行业应用。
 
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